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(Por Patricia Flores Anguiano *)
El presente trabajo tiene como finalidad resaltar la importancia del municipio en México en cada uno de los movimientos sociales, sus problemas, aportes y estructuras orgánicas. Así como los retos que hoy enfrenta como primer poder del sistema político mexicano, la agenda pendiente que tiene para pasar de ser un gobierno que administra a un real poder de gobierno que instrumentas políticas públicas para generar el desarrollo social y económico de su población.
Es importante conocer el origen, evolución y situación actual del municipio en México para entenderlo, conocer cada una de las etapas históricas del mismo para poder comprender la situación y vulnerabilidad que vivió desde la época de la colonia hasta nuestras fecha, que a pesar de ser el primer orden de gobierno desde la época prehispánica, durante la colonia y el México independiente, hoy por hoy sigue siendo un orden de gobierno supeditado, olvidado, dejándole funciones meramente administrativas.
El municipio mexicano que hoy conocemos no nació así, sino incluso fue parte de las banderas políticas de la lucha armada, principalmente de la de 1910.
Sin duda que los 2,440[1] que existen en nuestro país, son diversos, complejos, con características diferentes, pero con problemáticas semejantes, pero todo ello, hace de nuestro país, un México con una enorme riqueza cultural, económica y política que lo engrandecen, ya que el municipio como primer orden de gobierno y primer contacto con la ciudadanía conoce los problemas pero incluso me atrevo a decir que también las soluciones, pero tiene un grave impedimento; no cuenta con los recursos económicos suficientes ya que depende en un 99.6% de su presupuesto de la Federación y los Estados, por lo que hoy por hoy, sólo cumple un papel meramente administrativo y no de promoción del desarrollo, salvo los municipios grandes en población y en PIB per cápita, como Guadalajara, Monterrey, San Pedro Garza García, la Delegación Benito Juárez, Coyoacán, entre otras.
Ahora primero hay que dejar marcado que el Municipio está integrado por; territorio, población y un gobierno, que éste gobierno está integrado por un Presidente Municipal, un Síndico y un grupo de Regidores, a los que se les llama la autoridad municipal, o el Ayuntamiento, pero cuando sesionan se les llama Cabildo y todos despachan desde el Palacio Municipal,
El municipio en México tiene sus orígenes desde la época prehispánica, el cual estaba organizado de la siguiente manera; ver cuadro número 1.
El Calpulli era la máxima autoridad, integrado por un consejo de ancianos, era una organización social y territorial autosuficiente, ya que las familias producían los bienes necesarios y suficientes para su subsistencia.
En términos sociales estaban organizados en una división del trabajo de acuerdo a sus habilidades y cualidades; por ejemplo el Calpulli, tenía su staff o asesores, en este caso eran los brujos, sacerdotes, hechiceros, médicos, etc., pero tenía una organización vertical con delimitación de responsabilidades, están el Tecuhtli; encargado de la Milicia, que era el ejército para las tareas de vigilancia y defensa del territorio.
También está el área de los Tequitlatos, encargada de dirigir los trabajos comunales de los integrantes de la tribu, otra área importante que tiene toda organización era el Calpizques, encargada de recaudar el tributo y por último el Tlacuilo, su función era ser el cronista de la época, de hecho esta figura aún existe después de casi 500 años, en algunos gobiernos municipales.
Como podemos observar la estructura municipal estaba organizada de manera vertical y su única preocupación era la reproducción y subsistencia de la especie humano.
Con colonización en América Latina se justifica jurídicamente mediante la institución municipal, al instalarse el primer Ayuntamiento en la Villa Rica de la Veracruz el 22 de abril de 1519, y así se organiza el cuerpo político y jurídico en el continente americano.
Se da una división territorial por señoríos y capitulaciones reales, posteriormente se organizó en provincias, integradas por pueblos, mismos que debían tener una cabecera llamada alcaldía mayor, haciéndose obligatorio establecer un cabildo o concejo mayor.
Es así, que en la época de la colonia se trasplanta el municipio en México, con una visión españolizada, conformada a su vez por figuras como el alcalde de origen árabe, el régimen edilicio de origen romano y el concílium de origen visigótica. Estando el Ayuntamiento subordinado al Estado español, desde fines del siglo XVII y principios del siglo XIX, cuando toma parte activa en el proceso de la libertad política.
Cabe resaltar que éste Ayuntamiento de la época colonial se le llamo Cabildos de Indígenas ó República de Indios, que estaba organizado también de manera vertical, con cuatro áreas de trabajo; la encargada de la recaudar y entregar el tributo a los españoles; la responsable de distribuir el trabajo para la construcción y tareas agrícolas; la encargada de aprehender a los delincuentes y consignarlos y la de cooperar en los procesos de evangelización. Ver cuadro 2.
Si vemos este tipo de organización respecto al de la época prehispánica, podemos decir, que la historia (el cronista) no era primordial para el Cabildo Indígena, las otras tres áreas sí, tal vez con adición de algunas otras funciones y nombre del área, pero entra de lleno, un área municipal para que apoye en la evangelización, de tal manera que desde el Gobierno Municipal había una política religiosa.
Sin embargo, paralelamente a esta figura, existían también los Cabildos Españoles y estos estaban organizados de diferente manera, básicamente era la Ejecución de la Justicia; la regulación de la actividad artesanal, y la figura del Alcalde era la de administrar, siendo la de los regidores la realización de la obra pública. Ver cuadro 3. Sin embargo la función sustancial era dictar las normar para el trazo de las poblaciones y emitir ordenanzas para regular la vecindad forzada de los españoles.
Esto significa que el modelo de municipio que existía antes de la colonia se deforma, propiciando después de la colonia un modelo municipal centralizador y de poder absolutista a favor de la monarquía y en detrimento de la autonomía municipal.
Ahora el rol del municipio desde la independencia hasta la reforma, da un salto tanto en el aspecto jurídico como administrativo; primero porque en la Constitución de Cádiz se establece la organización de los municipios, consolidando así a la institución municipal como una instancia básica del gobierno y se le da una organización territorial y poblacional, creando la figura de Jefes Políticos, Alcalde, Regidores y un Síndico Procurador, éstas figuras eran designadas desde el centro, es decir, por el Gobernador o Presidente de la República, de ésta manera había un control político, organizativo, territorial y administrativo, ahora el otro salto, es que ahora amplía sus funciones como atender la salud, mantener el orden público, realizar la instrucción primaria, administrar las cárceles municipales, construcción de obra pública y realizar actividades de beneficencia pública. Ver cuadro 4.
Así pues el municipio ahora tiene una función más administrativa de los asuntos públicos, pero fue una figura protagonista en la conformación del Congreso Constituyente del nuevo estado mexicano.
Es el Plan de Iguala del 24 de febrero de 1821[2], dictado por Agustín de Iturbide reconoce la existencia de los Ayuntamientos y le deja las mismas funciones establecidas en la Constitución de Cádiz. Sin embargo esta figura cercana a la ciudadanía se ve afectada sus finanzas públicas por la reducción y supresión de algunas contribuciones, lo que causa una disminución en sus fuentes de ingresos.
En nuestra Constitución de 1824[3] no se establece la figura de municipio, pero se le deja a libertad de los estados organizar a sus gobiernos y administraciones, incluso el municipio sigue siendo regulado por la Constitución de Cádiz.
Para 1836, en el marco de las Siete Leyes Constitucionales, se consagra constitucionalmente a los ayuntamientos, señalando que sean popularmente electos y los hubiera en todas las capitales de los departamentos, puertos con más de 4 mil habitantes y pueblos con más de 8 mil habitantes.
Por Decreto en agosto de 1846 se restableció el Distrito Federal y sus ayuntamientos, pero éstos funcionaron hasta el 21 de septiembre de 1853.
Aquí el reto de los gobiernos municipales, era tener un reconocimiento jurídico, que lo consolidara como el primer orden de gobierno.
Es en la Constitución de 1857[4] que se estable que las autoridades públicas municipales serán electas popularmente y que todo ciudadano debe contribuir a los gastos de la Federación, Estado o Municipio y que éstos estos últimos podían exigir impuestos para sus funciones y cierta independencia económica, también se establece la obligación de todo ciudadano de inscribirse en el padrón de su municipio. De tal manera que los estados de la federación normaban y reglamentaban sus respectivos regímenes municipales.
Además con el establecimiento del segundo Imperio en México con Maximiliano, a través de un Estatuto Provisional se hacía una división política del territorio en departamentos, éstos en distritos y a su vez en municipalidades, administrados por alcaldes elegidos por la jefatura de los departamentos y que ninguna carga ni impuesto municipal podía implantarse, sino a propuesta del concejo municipal respectivo.
Es en la época del Porfirismo que el municipio fue la parte más insignificante de la estructura económica y política mexicana, el avance jurídico que tuvo desde la época de la reforma hasta la revolución se ve desvanecido, ya que la autonomía y libertad no se ejercían en él, quienes determinaban verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos.
Pero el movimiento social de 1910 reivindica al municipio, la libertad municipal fue una de las principales causas por las que se luchó en este movimiento. En el Plan del Partido Liberal Mexicano, el 1 de Julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal, mediante la supresión de los jefes políticos impuestos en la época porfirista y la reorganización de los municipios que fueron suprimidos y restablecer el poder municipal.
Por otro lado, el Plan de San Luis del 05 de Octubre de 1910[5] dictado por Francisco I. Madero, manifestaba la división de los poderes, la soberanía de los estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano, así como la no reelección.
(Cuadro 1 Municipio en la época preshipánica)
Pero más concretamente en el Plan de Ayala emitido por Emiliano Zapata el 28 de noviembre de 1911[6] dicta la Ley General sobre libertades municipales en el Estado de Morelos, reglamentando así la autonomía política, económica y administrativa del municipio.
El Plan de Guadalupe del 23 de marzo de 1913[7] suscrito por Venustiano Carranza se suma a establecer la libertad municipal reconociéndola como una institución constitucional.
(Cuadro 2 Municipio en la época de la colonia )
Este avance jurídico del municipio en la época de la revolución da pie para que en la Constitución de 1917, el Congreso Constituyente elabora el artículo 115 de la constitución estableciendo la organización del municipio en México, con lo que ahora tiene un sitio destacado en la vida política, jurídica, económica y social de nuestro país asignándole tres funciones básicas; el que cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado; que los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los impuestos y contribuirán al gasto público del estado en la proporción y término que señale la legislatura local; y los municipios estará investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. Ver cuadro 5.
(Cuadro 3 Municipio en la época de la colonia)
Ya para fines del siglo XX, en 1983 se da una profunda reforma al 115 Constitucional, donde se determinan los servicios básicos que debe prestar, sobre la desaparición de los ayuntamientos, de los regidores de representación proporcional, sobre la entrega de participaciones sin condiciones por parte de los estados, del cobro del impuesto predial, de su facultad reglamentaria, entre otras.
Y para apoyar y reforzar la función del municipio se crea el Centro Nacional de Desarrollo Municipal en 1989, ahora llamado Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
Ahora destaco tres momentos del municipio en México; el primero del período prehispánico hasta antes de la independencia a un municipio nacido solamente para prestar los servicios, cuidar y vigilar su territorio, recaudar el tributo y mantener la fe espiritual.
Un segundo momento es la independencia hasta la revolución, en el que el municipio tiene aparte de funciones administrativas, funciones políticas y económicas, que aunque plasmadas en las leyes y decretos, muchas veces ignoradas.
(Cuadro 4 Municipio en la época la Indepedencia )
Y un tercer y último momento del municipio es del movimiento social de la revolución hasta fines del siglo XX, aquí es la etapa culminante en reconocer constitucionalmente al municipio libre como una autoridad jurídica y con funciones económicas, administrativas, elegido popularmente de manera libre, directa y secreta, pero su función es administrativa, recaudatoria y regulatoria solamente, y con profundos problemas y retos.
Me parece que hoy tenemos la oportunidad para la construcción de otro momento histórico, que significa rediseñar el nuevo modelo de municipio que el México actual necesita para estar acorde a las necesidades, demandas y problemas de la ciudadanía, esto podría llevarse a cabo bajo una Reforma Municipal en el aspecto; administrativo, político y económico, que requiere sin duda de sensibilidad, de estadismo y de voluntad política, para estar a la vanguardia.
Ya que hoy los gobiernos municipales enfrentan agudos problemas y retos que cada vez más se van haciendo más grandes como una bola de nieve y cada vez más profundos.
Los problemas a los que se enfrenta son sólo por señalar algunos; el escaso desempeño municipal, el corto periodo de gobierno, escaso presupuesto, reparto del botín político, la pobreza, rezago tecnológico, ausencia de reglamentos y su aplicación, manera tradicional de gobernar, caciquismos, la atracción de inversión, la distribución equitativa del ingreso, la inseguridad, el endeudamiento, la transparencia, la rendición de cuentas, planeación a corto plazo, reparto del botín político, el déficit presupuestal, deficientes servicios públicos, alta migración, corrupción, marginación de sus comunidades, desnutrición infantil, embargos, integrantes del cabildo sin experiencia en la administración, con bajos niveles educativos y en muchos casos reparto de cuotas de los partidos políticos, la alta dependencia económica con la federación, entre otros.
Pero también enfrenta retos, como la escasez o nula democracia participativa, la reelección la consulta popular, los cabildos abiertos e itinerantes, nuevas modalidades y selección de los integrantes del cabildo, el federalismo como mecanismos para fortalecer la democracia, asumir nuevas facultades y atribuciones, fortalecer sus finanzas públicas, es decir ser la base de la democracia.
Otro gran reto es cómo para el municipio es responsable en el desarrollo del país con una visión popular, solidaria, humanista, integra aprovechando la vocación endógena y potencialidad, porque ya no puede ni debe sólo administrar y prestar los servicios básicas, ni recaudar impuestos, también tiene que establecer acciones para desarrollar integralmente al municipio para elevar la calidad de vida de sus habitantes, la reorganización municipal, la elevación a municipio tenencias con alta población, el asociacionismo municipal, la intermunicipalidad, el desarrollo metropolitano, incremento presupuestal, sólo por señalar algunos.
Así que esta reforma en lo administrativo; significa asumir nuevos roles, funciones, atribuciones, así mismo la profesionalización del servidor público, porque incluso el tamaño poblacional de un municipio o es mayor o igual a la población de un Estado, por lo tanto su estructura debe estar a acorde a esa nueva realidad. Tal vez avanzar en gobiernos metropolitanos o gobiernos regionales, es de decir en nueva tipología municipal (Martínez Almazán Raúl, 1986:64-66).
Una reforma en materia económica significa; mayor presupuesto público, disminuir su déficit presupuestal, reformar la ley de coordinación fiscal, para invertir la pirámide de recaudación y distribución de los recursos, mayor atribuciones en temas económicos y una distribución equitativa de los recursos, el equilibrio económico, social y ambiental y por supuesto la justicia social.
La reforma política, consiste en que el municipio se debe abrir a temas como la democracia participativa, la reelección, el referéndum, la consulta popular, nuevos métodos de integración y elección de las planillas y cabildos, del perfil de las autoridades tanto municipales como auxiliares.
De lo contrario seguimos teniendo un municipio como en el época de la colonia, con un excesivo centralismo, concentración de recursos, sin autonomía, ya que mientras no tenga autonomía económica no tiene libertad política como lo dijo con Heriberto Jara en el constituyente de 1917.
Por lo que este cuarto momento en la vida del municipio en México sería bueno conmemorar los 500 años del primer municipio en América Latina, instalado en la Villa Rica de la Vera Cruz en 1519, con una verdadera autonomía política, económica y administrativa, eso sería un avance importante en nuestra democracia y en relanzar a la primera instancia de nuestro sistema político mexicano; el municipio, y éste debe responder al nuevo concepto de ciudadanía, porque el ámbito municipal es privilegiado, por eso debe pasar de administrador a ser gobierno .
Aprovechemos la coyuntura política, el momento histórico, los retos y problemas que se enfrentan y trabajemos por una reforma municipal integral donde el gobierno municipal sea el gran protagonista y pase de ser administrador, regulador y recaudador a ser un verdadero gobierno, el primer orden de nuestra administración pública y nuestro primer poder del sistema político mexicano.
* Profesor Asignatura “B” de la Facultad de Economía “Vasco de Quiroga” de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Morelia, Michoacán, México. pflores28@hotmail.com.
[1] www.inafed.gob.mx [2] www.guerrero.gob.mx/articulos/plan-de-iguala/ [3] http://www.museodelasconstituciones.unam.mx/Exposiciones/page14/page3/page3.html(4) www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1857.pdf
[5] www.bibliotecas.tv/zapata/1910/plan.html [6] http://www.bibliotecas.tv/zapata/1911/z28nov11.html [7] www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/594/16.pdfBibliografía.
Coraggio, José Luis (1996). La agenda del desarrollo local. Ponencia presentada en el Seminario sobre Desarrollo Local, Democracia y Ciudadanía. Montevideo, Uruguay.
Flores Caballero, Romeo (1986). “El municipio: Colonial y Republicano”. Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. Número 18-19 Abril-Septiembre, México. D.F.
García del Castillo, Rodolfo (1994). “Retos y perspectivas de la Administración Pública en México”. Revista Gestión Política Pública, vol. III, núm 2. México, D.F.
Gobierno del Estado de Morelos (1981). Plan de Ayala. Edición Facsimilar. Presentación de Valentín López González. 2ª Edición. México.
Martínez Almazán, Raúl (1986). “Tipología Municipal”. Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. Número 18-19 Abril-Septiembre, México. D.F.
Moreno Jaimes, Carlos (2008). Democracia Electoral y Calidad Gubernativa: el desempeño de los gobiernos municipales en México. ITESO/UIA-Puebla/UIA-Torreón. Guadalajara.
Vallarta Plata, José Guillermo (2002). Federalismo y Regionalismo. Memoria del VII Congreso Iberoamericano del Derecho Constitucional. El municipio en México. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (p. 549-573). México.
Páginas web consultadas.
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